合建小产权房拆迁，合建房产纠纷的历史认识（深圳的合作建房历史）-2023东莞小产权房信息_深圳小产权房源

原村集体经济组织及其继受单位与开发商历史上签订的合作开发房地产协议如何处理？原村民与非原村民历史上合建的房产如何认定？等问题，是深圳市农村城市化过程中不断积累产生的，其至今对原村集体经济组织及其继受单位、开发商、原村民、非原村民等各方主体产生着深刻的影响。现实中基于经济利益、合作建房法规政策变迁、集体资产评估及处置等原因的存在，因合作建房（合作开发房地产）产生的争议、纠纷也较为普遍。笔者认为，在处理此类合作建房（合作开发房地产）法律事务时，特别是合同纠纷时，除了以现有法规关于合同效力、物权设定及转移的规定作为处理依据外，还应对深圳市历史上关于合作建房（合作开发房地产）概念、行为性质及效力等的演变有一个总体了解，这是本文的初衷。

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深圳市农村城市化之前关于合作建房（合作开发房地产）的早期规定

一、早期合作建房的否定性评价

1988年，《深圳市人民政府关于处理违法违章占用土地及土地登记有关问题的决定》（2001年废止）规定：任何单位或个人，以自建办公楼宇、厂房、职工住宅等名义，未经市政府批准，擅自将批准的土地出卖、转让或作为入股、投资条件，与他人合作兴办企业或建房分成，从中牟利的；农村村民以及华侨、港澳台胞将按规定留作自用的宅基地出卖、擅自转让或以宅基地作为条件，与他人合作建房分成，从中牟利的。对于这两种行为，均按买卖和擅自转让土地处理。结合1982年7月1日实施的《深圳市城市建设管理暂行办法》第五十一条、五十二条规定，对买卖和擅自转让土地的处理方式有：没收非法所得（资金、建筑物等）、罚款、收回未建土地、对已建成使用的根据是否影响城市建设规划分别作出限期拆除、没收非法所得、对留用部分罚款。同年11月14日发布实施的《深圳市人民政府关于严格制止超标准建造私房和占用土地等违法违章现象的通知》（2011年废止）亦提到了合作建房：不准利用农民宅基地合建房屋分成。但是，前述文件都未对合作建房行为的概念和范围进行明确界定。

二、合作建房定义的提出及合作建房的有条件准入和禁止

1991年8月17日，原深圳市国土规划局发布实施了《深圳经济特区合作建房管理暂行规定》，作为地方规范性文件，对合作建房进行了定义：是指在特区范围内的一方出地、一方出资或一方出地双方或多方出资合作开发经营房地产，并且合作各方对建成的房地产进行产权分成的，或以土地入股，合作开发经营房地产后进行利润分成的行为。从该定义来看，进行产权分成的合作开发经营房地产即为合作建房，同时该文件将合作建房并产权分成明确归为房地产转让行为。该文件明确规定了合作建房的主体、各类取得土地方式（招标、拍卖、协议、划拨）下合作建房的准入门槛、禁止类合作建房行为。对于非营利性用地（如国家机关、事业单位、部队、卫生、文化、教育、科研单位和市政公共设施等用地），不得与地方合作建房；农民个人住宅用地，不得以任何形式与他方进行合作建房；农村规划红线内的工商用地，农村集体经济组织可与地方合作建房，建成的房产可以自用或出租，需转让的，所占用的集体所有的土地自转让之日起转为国家所有。作为地方规范性文件，该文件仍然现行有效，对于深圳市合作建房历史遗留问题的处理仍具指导意义。

三、国家层面对于合作建房以“联建”概念进行的表述

1992年3月8日，原国家土地管理局发布实施的《划拨土地使用权管理暂行办法》（2019年废止）第四十条提出“联建”的概念：以土地使用权作为条件，与他人进行联建房屋、举办联营企业的，视为土地使用权转让行为，按照本办法办理。虽然该办法是在1990年5月19日国务院发布并实施的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（2002年、2010年两次变更，现行有效）的基础上对划拨土地使用权管理的进一步细化，但本办法应是在全国范围内第一次对合作开发房地产这一概念以联建的用语进行了表述。

农村城市化开启后合作建房（合作开发房地产）的历史演变

一、关键的1993年

深圳市第一次农村城市化背景下，1993年7月14日，《深圳市宝安、龙岗区规划、国土管理暂行办法》发布实施。该办法对不同主体的合作建房行为认定给予了明确规定。对于农村集体单位与其他单位就非农建设用地合作建房（即一方出地，一方出资，合作建房分成或分利润），承认合同的效力，但以合作用地是否符合划定的非农建设用地标准进行区分对待处理。符合标准的，免予处罚；超出标准的，对合作双方进行罚款。不论是否符合标准，合作用地均转为国有，视为有偿用地。对于农村集体单位未经批准与个人合作建房的，其合作合同无效。对于任何单位或者个人未经批准与农村村民合作建房的与村民合作建房，合作建房合同无效，由出地村民退还出资方的建房款，该住宅留给村民使用。

同年8月21日，深圳市人大常委会发布了《深圳经济特区房地产转让条例》（1993年10月1日实施，2019年二次修正后仍然有效），在明确界定了房地产转让概念的基础上，将一方提供土地使用权，另一方或多方提供资金合作开发房地产，并以产权分成的行为，视同为房地产转让。合作开发房地产这种表述用语以地方法规的形式正式提出。《深圳经济特区房地产转让条例》中规定了几种房地产转让的无效行为，一直沿用至2019年的修正版，如第七条的特定房地产应经主管部门批准并补足地价款后方可转让、第八条的被司法行政机关限制权力的房地产、根据城市规划被收回土地使用权的房地产等。合作开发房地产既然视同房地产转让，则合作开发房地产行为的效力应受上述房地产转让行为效力的限制。同年11月9日，深圳市政府发布和实施了《深圳市房地产管理若干规定》（2011年废止），该规定从地方政府规章层面对合作建房的概念进行了定义：是指一方或多方出地、一方或多方出资合作开发经营房地产并进行产权分成的行为。该规定亦将合作建房视同房地产转让，对于合作建房的主体、各类取得土地方式（招标、拍卖、协议、划拨）下合作建房的准入门槛、禁止类合作建房行为等，大体沿用了《深圳经济特区合作建房管理暂行规定》的规定，再次明确农村住宅用地不得合作建房、集体经济组织的非农用地视为有偿受让用地，可以与地方合作建房，但建成的房地产只能自用或出租，需转让的，应经市规划国土局批准并办理土地使用权转让手续。违反者，视为非法转让土地，按1991年发布并实施的《中华人民共和国土地管理法实施条例》进行没收非法所得、限期拆除、罚款等处罚，违法者为房地产开发企业的，同时注销其房地产开发经营权。与《深圳市房地产管理若干规定》同日发布并实施的《深圳市人民政府关于处理深圳经济特区房地产权属遗留问题的若干规定》对征地返还地的合作建房行为予以了明确规定，在符合条件情况下承认双方的转让或合作合同：深圳市规划国土局在征地时，为帮助原农村经济而划回给被征地单位的工商用地，继续保留。土地使用权如发生转让的（包括与地方合作建房），由转让方按转让当年的协议地价标准补交地价款、承认双方的转让或合作合同。对原农村集体未经批准与其他单位合作建房，根据地块位于农村用地红线内或外进行了区分对待：位于红线内的，免予处罚，承认双方签订的合同，该地视为有偿用地；位于红线外的，若影响城市规划，则不予登记，若不影响城市规划，则以1988年1月3日为时间节点，分别予以规定了罚款标准和补缴地价的处理，但均认可双方的合作建房合同。但是，对于原农村集体单位非法转让土地给个人或与个人合作建房的，合同一律无效，不予登记发证。

二、国家层面对合作开发经营房地产的表述及合作建房合同的性质、效力及认定无效的解答

1994年7月5日发布，1995年1月1日实施的《中华人民共和国城市房地产管理法》（2019年修正）第二十七条（2019年修正版的第二十八条）规定：依法取得的土地使用权，可以依照本法和有关法律、行政法规的规定，作价入股，合资、合作开发经营房地产。原建设部于1995年8月7日发布，1995年9月1日实施的《城市房地产转让管理规定》（2001年修正）在第三条关于“房地产转让”行为概念及范围界定中亦采用了合作开发经营房地产的表述：一方提供土地使用权，另一方或者多方提供资金，合资、合作开发经营房地产，而使房地产权属发生变更的。

1995年12月27日，最高人民法院在《关于审理房地产管理法施行前房地产开发经营案件若干问题的解答》（2013年废止）中对于以国有土地使用权投资合作建房的一些问题，如合同效力、名为合建实为土地使用权转让的合同的性质、合作建房合同被认定无效后的处理等，进行了专门解答。

三、深圳对违反合作建房的“两规”处理

1999年2月26日实施的《深圳市人民代表大会常务委员会关于坚决查处违法建筑的决定》（2019年修正）再次明确禁止非本村原村民买卖宅基地和以合作建房的形式在宅基地兴建住宅。2002年11月13日发布并实施的“两规”，即《深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干规定》《深圳经济特区处理历史遗留生产经营性违法建筑若干规定》，对违法合作建设的私房和经营性建筑的处理以1999年3月5日为时间节点，予以了明确规定。将非原村民未经县级以上人民政府批准合作兴建的私房定性为违法私房，原村民与非原村民合作所建违法私房，按照其各自所占份额分别处理，予以确认产权，补签土地使用权出让合同，违法私房确认产权后不得买卖；对于原农村集体经济组织和其他企业或者单位合作兴建的违法建筑，按建面罚款后，补办征地手续，补签土地使用权出让合同，由规划和自然资源部门确认产权，其中非法转让农村集体土地使用权的行为免予处罚，其他企业或者单位已支付给原农村集体经济组织或者其成员的费用视为征地补偿安置费用。

四、司法解释对合作开发房地产的明确定义及合作合同性质的判定

2005年6月18日发布，2005年8月1日实施的《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》，提出了合作开发房地产合同的明确定义：是指当事人订立的以提供出让土地使用权、资金等作为共同投资，共享利润、共担风险合作开发房地产为基本内容的协议。在该解释中，明确排除了几种非合作开发房地产的情况，如不承担经营风险只收取固定利益的土地使用权转让合同、不承担经营风险只分配固定数量房屋的房屋买卖合同、不承担经营风险只收取固定数额货币的借款合同、不承担经营风险只以租赁或者其他形式使用房屋的房屋租赁合同。此后，合作开发房地产成为沿用下来的统一、固定用语。