公务员涉及买小产权房吗(公务员可否享受村民待遇？)

一、公务员可否为集体经济组织成员

现行法律、行政法规层面上，并未有具体的关于集体经济组织成员认定的具体标准。对于如何认定集体经济组织成员，各地的做法不一。

（一）不同层级的规定

中央层面，曾经出台《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（2016年12月26日，以下简称“《意见》”）。《意见》对于认定集体组织成员的中心思想，是在不违反法律的情况下，尊重历史、尊重村民的意思自治1。

省级层面，《广东省农村集体经济组织管理规定》（广东省人民政府令第189号）第十五条2有关于集体经济组织成员的规定，一般采用的是“户口+义务”的原则进行认定。

在中央文件和省级文件，都只是对农村集体经济组织成员的认定作出原则性的规定。

县级层面，在上述原则的指导之下，各地结合实际，也纷纷出台了集体组织成员认定的指导意见。笔者整理了律房律地数据库的相关部分资料，珠三角区域内，对于公务员可否成为集体经济组织成员的问题，态度基本有二，一是明令公务员不能获得农村集体经济组织成员的资格，二是对该问题进行回避，没有提及。具体如下：

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（二）农村农业部的回复

农业农村部曾在其官网上，对网友提出的类似疑问作出解答。该回复认为“中共中央国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》明确，要统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，协调平衡各方利益，探索在群众民主协商基础上确认农村集体经济成员身份的具体程序、标准和管理办法。综合考量的目的主要在于成员身份具有特殊保障功能，各地在实践探索中，较为普遍的做法是将土地承包关系作为判断农村是否具有基本生产生活保障的重要依据，通常认为国家公务员享受国家保障，并不依赖农村土地生产生活，其不应再享有基于成员身份的特殊保障。”该问答现已在官网上移除。由于该意见造成的影响较大，网上现仍有多张截图予以佐证。

（三）地方法院态度

在笔者搜索到的司法解释中，其中重庆高院出台过《关于农村集体经济组织成员资格认定问题的会议纪要》（渝高法[2009]160号）、天津市高级人民法院出台过《关于农村集体经济组织成员资格确认问题的意见》（津高法民一字〔2007〕3号）。上述两文都明确，公务员不可获得农村集体经济组织成员的资格。

此外，广东省高级人民法院作出的行政裁定书【（2019）粤行申1559号】中提出，“尽管相关经济社章程对未办理农业户口迁出手续的公办教师是否享有农村集体经济组织成员资格和相应福利待遇未作具体规定，但认定是否具有农村集体经济组织成员资格，应当从我国农村集体经济组织的自然共同体特征出发，以是否依法登记所在地常住户口为形式要件，以是否实际在本集体经济组织生产生活和是否需要该农村集体的土地为其提供最基本的生存保障为实质要件，来综合判断。杨旺桂被吸收为公办教师后享受公办教师待遇，其生活保障不再依赖于农村集体公有生产资料，因此不再具有成为农村集体经济组织成员资格的前提条件”。以上案件针对的是“公办教师”，其性质与公务员接近，广东省高院认为，该类人员已经不再以来农村集体生产资料，不具有成为农村集体经济成员资格的前提。

（四）总结

部分地区，采用公务员管理的方式，对公务员办理“农转非”手续进行了强制性规定，例如重庆渝北区的《关于转发〈新录用公务员试用期管理办法（试行）〉的通知》（渝人社发〔2012〕39号）第三条规定，“新录用公务员任职定级后，凡农村居民户口的，应办理转为城镇居民户口手续”。在集体组织成员认定普遍采用“户口+义务”原则的情况下，公务员失去农村户口后，将失去农村集体经济组织成员的资格。

部分公务员没有办理“农转非”手续的，保留了农村户口，是否就代表了具有农村集体经济组织成员的资格？律房律地团队认为，首先，不少珠三角地区直接出台明文，指导农村集体经济组织在认定其成员资格时应当排除公务员。其次，即使没有明文规定，根据农村农业部的回复、广东省高院的案例以及其他地区高院出台的意见，农村集体经济组织成员资格相当于一种社会保障，由于公务员已经列入了其他的保障体系，故即使没有办理“农转非”手续的，也不具有农村集体组织成员的资格。

二、公务员可否继承宅基地

《土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。根据《土地管理法》第九条的规定，宅基地属于农民集体所有。即《土地管理法》第六十二条所指的农户“拥有”的，实际上是宅基地使用权。对于宅基地宅基地上的房屋，公务员可否继承？对于上述问题，有不同的看法。

第一种观点认为，公务员不可以继承宅基地上的房屋。持该种观点的人认为，由于公务员一般不具有农村集体经济成员的资格，根据房地一体原则，如果公务员继承了宅基地的情况下，会导致其直接享有宅基地使用权，这与宅基地作为农民住房保障的制度设计不自洽。

第二种观点认为，宅基地上的房屋，作为农户的私产应当允许非农村经济组织的成员公务员继承。持该种观点的人认为，《民法典》第三百六十二条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”第二百三十一条规定：“因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的,自事实行为成就时发生效力。”由上述规定可见，根据《土地管理法》等规定依法取得宅基地使用权的农户，可以在其上建造建筑，宅基地上建筑的所有权自其建造行为时产生。宅基地上的房屋，作为农户的私产，公务员应有权继承。

自然资源部曾在《对十三届全国人大三次会议第3226号建议的答复》对上述问题作出回应，提出“农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记。根据《继承法》的规定，被继承人的房屋作为其遗产由继承人继承，按照房地一体原则，继承人继承取得房屋房屋所有权和宅基地使用权，农村宅基地不能被单独继承。《不动产登记操作规范（试行）》明确规定，非本农村集体经济组织成员（含城镇居民），因继承房屋占用宅基地的，可按相关规定办理确权登记，在不动产登记簿及证书附记栏注记‘该权利人为本农民集体经济组织原成员住宅的合法继承人’。”

实际操作中，公务员继承宅基地上房屋并办理登记的情况并不少见。但对于问题的关键——公务员通过继承获得宅基地上房屋的，是否意味着公务员有权继承宅基地使用权？如果否认公务员继承宅基地使用权的，是否意味着继承的房屋不能翻盖或随时被集体收回的风险？法律没有明确规定。

三、具有公务员身份的权属人在旧村改造中的权利

公务员一般不作为农村集体经济组织的成员，是否意味着公务员在旧改中“失声”呢？实际上，在制度设计中已经考虑到了部分世居祖屋权属人已经失去农村集体经济组织的成员资格的问题。为保障这部分人的权利，在制度设计上，广州的旧村改造中，公务员作为世居祖屋权属人，对部分旧改的具体事项享有表决权表决权，具体如下：

除了对部分事项享有表决权之外，具有公务员身份的世居祖屋权属人，有权按照拆迁安置补偿方案要求实施主体对其房屋进行赔偿。参照《广州市旧村庄全面改造成本核算办法》（穗建规字〔2019〕13号）的规定，“旧村庄改造范围内安置住宅复建总量按照‘栋’‘户’或者‘人’三种方式进行核定”，实际上广州大部分旧村改造都是采用按栋的方式进行核算。按栋核算的情况下，如具有公务员身份的世居祖屋权属人能够提供有效权属证明文书的，可以按“住宅复建总量按照每栋住宅280平方米乘以改造范围内合法住宅建筑的总栋数，并以不超过10%的比例上浮后核定；或以合法住宅建筑基底总面积的3.5倍，并以不超过10%的比例上浮后核定”的标准进行核算补偿。

广州市内部分区域对于世居祖屋权属人的补偿标准有明确规定，具体如下：

四、总结

讨论公务员是否能够在一定程度上享受村民待遇，实际要探究到农村集体经济组织的本质。农村集体经济源于人民公社化运动，人民公社实际是集体经济组织的前身。根据当时《农村人民公社工作条例修正草案》（一九六二年九月二十七日，中国共产党第八届中央委员会第十次全体会议通过）第四十四条的规定，“要保障社员个人所有的一切生活资料，包括房屋、家具、衣被、自行车、缝纫机等，和在银行、信用社的存款，永远归社员所有，任何人不得侵犯。”第四十五条又重新强调“社员的房屋，永远归社员所有。”农村集体经济组织建立之初，就已经明确将原本属于农民的资料分成生产资料和生活资料，生产资料所有权纳入公社归公社管理，农民保留生活资料的所有权。房屋一而再地被强调认为是生活资料，应永远归社员所有。

农村集体经济组织是人民公社的“政社分离”后的演变体，实际上也对上述“生产资料和生活资料分别处理”的原则一以贯之，即：

第一，对于生产资料，类似于农村集体经济组织经营性收益，已经归集体所有，农村集体经济组织成员通过履行义务，参与生产经营，可以获得分红、收益。获得了其他社会保障、脱离了集体经济组织、没有集体经济组织成员资格的“村里人”，不能参与享受的该部分生产经营的收益。

第二，对于属于生活资料的房屋，归个人所有，更应强调其私有属性。祖辈获得房屋所有权，其后辈即使已经失去了农村集体经济组织成员的资格，也应当可以继承，同时在征拆、旧改中也能按照权属人的标准获得赔偿。（作者简介：吴绮蓓，律房律地成员）

注释：

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